Återanvändning av avloppsvatten är resurseffektivt och bidrar till ett hållbart samhälle och till uppfyllande av såväl internationella miljömål inom Agenda 2030 som regionala mål inom EU-samarbetet och svenska miljömål. Den tekniska utvecklingen på området har dock kommit längre än den rättsliga. Detta innebär att frågor om hur återanvändning av avloppsvatten ska hanteras inom ramen för befintlig rättslig reglering ofta uppstår. Nuvarande reglering innebär inget hinder mot att återanvända avloppsvatten men det finns flera rättsliga aspekter som en verksamhetsutövare behöver beakta innan återanvändning av avloppsvatten sker.
Den senaste tiden har allt fler verksamhetsutövare, både kommuner och enskilda fastighetsägare, startat projekt för att återanvända avloppsvatten, främst s.k. BDT-vatten (bad-, dusch- och tvättvatten) även benämnt gråvatten. Ändamålen för återanvändningen utgörs av produktion av dricksvatten, samt annan användning som inte kräver vatten av dricksvattenkvalitet (s.k. teknisk användning). För att belysa den rättsliga regleringen som behöver hanteras vid återanvändning av avloppsvatten kommer vi i en artikelserie, i tre delar, identifiera och kort redogöra för de centrala rättsliga frågorna som verksamhetsutövarna behöver beakta.
I denna första artikel belyser vi den miljörättsliga regleringen utifrån va-huvudmannens perspektiv. I nästa artikel kommer vi fokusera på frågor av särskild betydelse för enskilda fastighetsägare som vill återanvända avloppsvatten. I den avslutande artikeln, planerar vi att titta på planerings- och byggnadstekniska frågor som har anknytning till plan- och bygglagen vid inrättandet av anordningar för återvinning av avloppsvatten.
Miljöbalkens bestämmelser
Enligt 9 kap. 2 § miljöbalken (”MB”) utgörs avloppsvatten av bland annat BDT-vatten och svartvatten (klosettvatten). Det föreligger inget rättsligt hinder mot att återanvända svartvatten men det är enklare att återanvända BDT-vatten eftersom BDT-vattnet har lägre föroreningsgrad och därmed inte kräver lika omfattande reningsprocesser. Om BDT-vatten ska återanvändas enskilt behöver det separeras från svartvattnet genom att använda två separata avloppsrör; ett för BDT-vatten och ett för svartvatten.
De allmänna hänsynsreglerna
De allmänna hänsynsreglerna finns i 2 kap. MB, och gäller för alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Reglerna är tillämpliga oavsett om verksamheten eller åtgärden kräver tillstånd eller anmälan enligt MB. Hänsynsreglerna gäller för hela processen vid återanvändning av avloppsvatten, dvs. från det att vattnet omhändertas, till den slutliga användningen. Det är verksamhetsutövaren, dvs. den som bedriver verksamheten eller vidtar en åtgärd, som har att visa att hänsynsreglerna efterlevs, en omvänd bevisbörda råder alltså.
Hänsynsreglerna ställer bland annat krav på att verksamhetsutövaren ska ha den kunskap som krävs för att säkerställa att verksamheten eller åtgärden inte ger upphov till skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövaren ska också vidta skyddsåtgärder och försiktighetsmått, samt iaktta de begränsningar som krävs för att förebygga, förhindra eller motverka sådan skada/olägenhet. Hänsynsreglerna ska dock tillämpas i den mån det är skäligt, dvs. kostnaderna för åtgärderna ska sättas i relation till den miljönytta de medför. Därutöver har verksamhetsutövaren ett eget kontrollansvar avseende att planera och kontrollera verksamheten, i syfte att motverka samt förebygga sådan skada/olägenhet. Tillsynsmyndigheter har möjlighet att meddela förelägganden samt förbud mot en verksamhetsutövare som inte följer hänsynsreglerna.
Särskild reglering för hantering av avloppsvatten
Utöver hänsynsreglerna, behöver verksamhetsutövaren förhålla sig till den rättsliga regleringen avseende hantering av avloppsvatten. Avloppsvatten ska, enligt 9 kap. 7 § MB, avledas och renas, eller tas om hand på annat sätt, så att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppstår. För detta ska lämpliga avloppsanordningar och andra inrättningar anordnas. Regeringen får föreskriva att det ska vara förbjudet att inrätta eller ändra sådana avloppsanordningar eller andra inrättningar utan tillstånd eller anmälan. Regeringen får också, enligt 9 kap. 6 § MB, föreskriva att det ska vara förbjudet att släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten utan tillstånd eller anmälan. Med stöd av dessa bestämmelser har regeringen antagit miljöprövningsförordningen (2013:251), (”MPF”), och förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet, (”FMH”).
I 12 § FMH föreskrivs förbud mot att släppa ut avloppsvatten som inte genomgått en längre rening än slamavskiljning. Förbudet gäller inte om det är uppenbart att ett sådant utsläpp inte kan utgöra någon olägenhet för människors hälsa eller miljön. Vid återanvändning av avloppsvatten behöver därför lämpliga anordningar inrättas för att avleda och rena eller omhänderta vattnet innan vattnet kan återanvändas. Avloppsvattnet måste minst genomgå slamavskiljning innan det släpps ut. Den som tar hand om avloppsvattnet så att det kan användas som resurs behöver därmed beakta om anordningen är tillstånds- respektive anmälningspliktig enligt MPF eller FMH. Enligt 28 kap. MPF krävs tillstånd för:
- avloppsreningsanläggning som omfattas av lagen om allmänna vattentjänster (2006:412) (”LAV”) och som hanterar en föroreningsmängd som motsvarar 2 000 personekvivalenter, (”p.e.”), eller mer;
- annan avloppsreningsanläggning som har en anslutning om minst 2 000 personer; samt
- avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten från en eller flera industrier. För avloppsreningsanläggning som tar emot en föroreningsmängd som uppgår till mer än 200 men mindre än 2 000 p.e. krävs i stället en anmälan.
Om avloppsvatten renas i ett avloppsreningsverk med ett befintligt tillstånd behöver verksamhetsutövaren bedöma om reningen av avloppsvatten för återanvändning ryms inom det befintliga tillståndet eller anmälan med tillhörande villkor. Villkoren medger vanligtvis utsläpp till recipient såsom ett vattendrag, hav eller en sjö men när avloppsvatten återanvänds släpps inte allt avloppsvatten ut i recipient.
Om avloppsvatten ska användas för dricksvattenproduktion kan det dessutom innebära att processerna i reningsverket behöver ändras för att vattnet ska få den kvalitet det behöver ha innan det kan tas in i dricksvattenanläggningen. Avledning av renat avloppsvatten för återanvändning samt ändringar av processerna i reningsverket kommer innebära att verksamhetsutövaren behöver söka tillstånd eller anmäla ändringarna. För tillståndspliktiga avloppsreningsanläggningar krävs tillstånd för en ändring som innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppstå. Om en sådan olägenhet inte förväntas uppstå ska ändringen i stället anmälas. För en anmälningspliktig anläggning ska en anmälan göras för ändringar som har betydelse ur störningssynpunkt utifrån ett hälso- och miljöhänseende.
Användning av renat eller omhändertaget avloppsvatten
När avloppsvattnet har renats så att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppstår, utgör vattnet inte längre avloppsvatten enligt MB. Det innebär att användningen av det renade vattnet för dricksvattenproduktion eller teknisk användning som utgångspunkt inte kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken. Hänsynsreglerna är alltjämt tillämpliga och tillhandahållandet av vatten kan bli föremål för tillsyn enligt miljöbalken.
Beroende på användningsområde för det renade avloppsvattnet kan hanteringen dock vara föremål för annan rättslig reglering. Exempelvis betraktas vatten som ska användas för produktion av dricksvatten som livsmedel när det väl tas in i dricksvattenanläggningen. Det innebär att livsmedelregleringen blir tillämplig och att regleringens krav på hantering av, samt kvaliteten på dricksvattnet, ska följas.
I det fall BDT-vatten som utgör avloppsvatten, och alltså inte har renats så att det har upphört att utgöra avloppsvatten, används för teknisk användning kommer användningen att vara mer problematisk ur ett legalt perspektiv även om tillstånd eller anmälan inte behövs enligt MB. Verksamheten betraktas som miljöfarlig verksamhet och tillsynsmyndigheten kommer att ha större anledning att meddela förbud och förelägganden mot verksamheten när det rör sig om teknisk användning med avloppsvatten. Verksamhetsutövaren kan dock med stöd av 9 kap. 6b § MB söka ett s.k. frivilligt tillstånd, trots att sådant inte behövs enligt miljöbalken. Det innebär att verksamhetsutövaren erhåller ett tillstånd för sin verksamhet och åtnjuter den trygghet som det innebär gentemot tillsynsmyndigheten. Ett tillstånd kan nämligen endast ändras eller upphävas av tillsynsmyndigheten enligt särskilda förutsättningar. Vidare kan förelägganden eller förbud inte meddelas om verksamhetsutövaren bedriver sin verksamhet i enlighet med ett giltigt tillstånd.
EU-rättslig reglering
EU:s avloppsdirektiv (91/271/EEG) reglerar uppsamling, hantering och behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse, samt rening och utsläpp av avloppsvatten från vissa industrisektorer. Direktivet har implementerats i svensk rätt. Under 2022 tog EU fram ett förslag till nytt avloppsdirektiv, (COM (2022) 541), som avser att utvidga nuvarande avloppsdirektivs tillämpningsområde, samt ställa fler och skärpta krav på rening av avloppsvatten. Om det föreslagna direktivet antas i sin nuvarande utformning förväntas det påverka verksamhetsutövare som renar avloppsvatten, men det medför ingen ändring när det gäller återvinning av avloppsvatten. I december 2022 publicerade Lindahl en artikel om förslaget till nytt avloppsdirektiv.
EU:s förordning om livsmedelshygien, ((EG) 852/2004), är tillämplig på vatten som används vid produktion av växtprodukter. Förordningen utgör svensk lag, även om den inte har implementerats i svensk rätt ännu och ställer krav på att vattnet ska vara tillräckligt rent för att smitta inte ska spridas genom bevattningen. En verksamhetsutövare som återanvänder avloppsvatten för bevattning behöver säkerställa att förordningens krav efterlevs. De krav som ställs på återvunnet vatten som används för bevattning inom jordbruk kommer dock ändras med anledning av EU:s förordning om återanvändning av vatten (2020/741) som träder i kraft den 26 juni 2023. Förordningen avser återanvändning av renat avloppsvatten från tätbebyggelse för bevattning av jordbruk. Förordningen fastställer bland annat minimikrav på det återvunna vattnets kvalitet och anger att produktion samt tillhandahållande av återvunnet vatten för bevattning inom jordbruket ska vara föremål för tillstånd. Även slutanvändaren omfattas av tillståndsplikten vilket innebär att en verksamhetsutövare som producerar, tillhandahåller eller använder renat avloppsvatten för jordbruksbevattning kommer behöva tillstånd för sin verksamhet. Förordningen förväntas implementeras i svensk rätt men gäller som svensk lag utan sådan implementering.
Säkerställande av BDT-vattnets kvalitet
En viktig fråga vid återanvändning av BDT-vatten är hur kvaliteten, dvs föroreningsgraden, på avloppsvattnet som avleds från enskilda fastigheter kan säkerställas vid användande till dricksvattenproduktion eller teknisk användning som kräver en viss kvalitet på vattnet. Kännedomen om BDT-vattnets kvalitet när det kommer till reningsanläggningen är låg och varierar, beroende på vad de enskilda fastighetsägarna har tillfört avloppsvattnet. Detta skiljer sig från när råvatten från vattentäkt används, där verksamhetsutövaren vanligtvis har god kännedom om råvattnets kvalitet och vilka reningsprocesser som behöver vidtas för att vattnet ska kunna användas för dricksvattenproduktion eller teknisk användning. Eftersom avloppsvatten inte utgör en vattentäkt är det inte möjligt att ställa krav på vattnets kvalitet genom att inrätta ett vattenskyddsområde och meddela föreskrifter avseende fastighetsägarnas användning av fastigheterna.
Däremot har va-huvudmannen möjlighet att ställa krav på fastighetsägare som är anslutna till en allmän va-anläggning inom ramen för LAV. En fastighetsägare har en skyldighet enligt 21 § LAV att inte använda den allmänna va-anläggningen på ett sätt som innebär att en skada eller olägenhet kan uppstå på ledningsnätet eller anläggningen, samt för va-huvudmannen eller för någon annan. Genom 23 § LAV har kommunen även möjlighet att meddela föreskrifter om hur va-anläggningen får användas och på så sätt ställa krav på fastighetsägaren. Fastighetsägarens skyldigheter innebär dock inte att fastighetsägaren är förhindrad att tillföra något skadligt till anläggningen och det är svårt att fastställa vilken fastighetsägare som har tillfört en skadlig substans. Avloppsvattnets föroreningsgrad behöver därmed kontrolleras innan det tas in i reningsverket, även om föreskrifter har meddelats. Om fastighetsägaren agerar i strid med LAV, kommunens föreskrifter eller hänsynsreglerna kan va-huvudmannen kräva att fastighetsägaren åtgärdar vad som har rubbats eller kräva skadestånd enligt 46 § LAV. Som ett sista medel, kan den kommunala miljötillsynsmyndigheten meddela förelägganden och förbud mot den enskilda fastighetsägaren med stöd av miljöbalken.
Avslutande kommentarer
Sammanfattningsvis aktualiseras flera rättsliga frågeställningar vid återanvändning av avloppsvatten. Det som gör frågan särskilt komplicerad är att den rättsliga regleringen inte är anpassad för återanvändning av avloppsvatten. En verksamhetsutövare som vill återanvända avloppsvatten behöver säkerställa att användningen förhåller sig till gällande rättslig reglering vilket inte alltid är helt enkelt. Den tekniska utvecklingen ligger i framkant och kommer sannolikt påverka utvecklingen av den rättsliga regleringen framöver.
Om ni planerar att återanvända avloppsvatten i er verksamhet kan vi bistå er med juridisk rådgivning i syfte att säkerställa att projektet genomförs i enlighet med befintliga tillstånd/anmälningar och gällande rättslig reglering.
Lindahl följer utvecklingen med stort intresse och ser positivt på utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en resurseffektiv användning av vatten. Vid frågor om er verksamhet är ni välkomna att höra av er till någon av oss.
