Nytt system för samordnad registerkontroll vid offentlig upphandling

Bakgrund

Upphandlingslagarna innehåller bestämmelser om grunder för uteslutning av leverantörer. Uteslutning kan aktualiseras bland annat vid brott, obetalda skatter och socialförsäkringsavgifter eller vid konkurs. Vid upphandlingar över tröskelvärdena finns i vissa fall en uttrycklig skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att, innan ett kontrakt tilldelas, genomföra kontroller för att fastställa om det finns skäl för uteslutning. I andra fall är kontrollen frivillig. I praktiken hanteras kontrollen i stor utsträckning genom att leverantörer lämnar in intyg från myndigheter och skriver under så kallade sanningsförsäkringar – ett system som av regeringen bedöms otillräckligt ur både tillförlitlighets- och effektivitetsperspektiv.

I juni 2022 fick en utredare i uppdrag att föreslå ett effektivt och tillförlitligt system för leverantörskontroll, dir. 2022:50. Syftet med utredningen var att stärka den demokratiska kontrollen över välfärden, främja sund konkurrens och motverka arbetslivskriminalitet genom att hindra oseriösa eller olämpliga leverantörer från att tilldelas offentliga kontrakt. Leverantörskontrollutredningen lämnade i augusti 2023 sitt betänkande En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter (SOU 2023:43), som därefter remitterades till ett antal myndigheter och organisationer. Regeringen har nu gått vidare med en lagrådsremiss utifrån utredningens lagförslag.

Samordnad registerkontroll – systemets uppbyggnad och räckvidd

I lagrådsremissen föreslås att det inrättas ett system för samordnad registerkontroll som ska tillämpas vid upphandling och användning av valfrihetssystem. Systemet ska göra det möjligt för upphandlande myndigheter och enheter att via Bolagsverket hämta uppgifter samordnat från flera myndigheter.

Systemet omfattar initialt kontroll av uppgifter relevanta för följande uteslutningsgrunder:

• Brott

• Obetalda skatter och socialförsäkringsavgifter

• Vissa kvalificerade ekonomiska svårigheter, t.ex. konkurs

En sådan leverantörskontroll ska kunna begäras både i samband med tilldelning och uppföljning av kontrakt.

Såvitt avser uteslutning på grund av brott innebär förslaget att Bolagsverket ska göra en inledande relevansbedömning av uppgifter ur belastningsregistret och vidarebefordra endast det som kan vara relevant till den upphandlande myndigheten eller enheten. Bolagsverket ska således sålla bort domar som inte är relevanta för bedömningen.

Registerkontrollen kan omfatta känsliga uppgifter, varför lagrådsremissen innehåller kompletterande regler om sekretess, tystnadsplikt och personuppgiftsbehandling. Vidare föreslås att uteslutningsreglerna i lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) i huvudsak även ska gälla vid uteslutning av sökande i lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV).

Personkretsen vid brottsgrundad uteslutning

En praktisk fråga som länge skapat osäkerhet är vilka fysiska personer hos en juridisk person som ska kontrolleras vid brottsgrundad uteslutning. Enligt 13 kap. 1 § andra stycket LOU ska en juridisk person uteslutas om en person som ingår i leverantörens förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan, eller som är behörig att företräda, fatta beslut om eller kontrollera leverantören, har dömts för ett uteslutningsgrundande brott.

Regeringen bedömer att personkretsen som utgångspunkt ska begränsas till de personer som har befogenheter och funktioner som motsvarar de som styrelsen, verkställande direktören och firmatecknaren har i ett aktiebolag. Exakt vilka personer som ska ingå bör enligt regeringen fastställas på lägre föreskriftsnivå än lag.

Intyg och sanningsförsäkringar fasas ut till förmån för samordnad registerkontroll

Regeringen framhåller att den nuvarande ordningen med sanningsförsäkringar bör upphöra i den mån registerkontrollen ger tillgång till motsvarande information. I lagrådsremissen föreslås därför följande:

"Vid kontroll av om det finns grund för uteslutning ska en upphandlande myndighet eller enhet inte kunna begära att leverantören eller sökanden lämnar handlingar eller intyg om myndigheten eller enheten själv har möjlighet att kostnadsfritt med elektroniska medel få tillgång till motsvarande information genom en funktion för samordnad registerkontroll."

Syftet med att införa en sådan reglering är att motverka att upphandlande myndigheter och enheter av bekvämlighet fortsätter att använda sanningsförsäkringar när registerkontroll finns tillgänglig. Eftersom registerkontrollen initialt inte omfattar samtliga uteslutningsgrunder kan sanningsförsäkringar dock komma att behövas även fortsättningsvis för de uteslutningsgrunder som systemet inte täcker samt för uppgifter som saknas i befintliga register.

Avslutande kommentar

Det föreslagna systemet för samordnad registerkontroll är välkommet eftersom det syftar till att effektivisera kontrollen av de uteslutningsgrunder som är relativt enkla att kontrollera, och därmed förväntas innebära en administrativ lättnad för såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer.

En fråga som införandet av systemet åtminstone i nuläget inte löser, och som i praktiken är en av de svåraste, är dock hur personkretsen vid brottsgrundad uteslutning ska avgränsas. Frågan är om den av regeringen föreslagna personkretsen kan anses täcka in samtliga de personer som avses i lagtexten (jfr 13 kap. 1 § andra stycket LOU) och om den i praktiken kommer att ge den förutsebarhet som eftersträvas. Det återstår i detta hänseende att se vad föreskrifterna kommer att innehålla.

Därtill finns anledning att följa hur Bolagsverkets hantering av belastningsregisteruppgifter kommer att fungera i praktiken. Bolagsverket ska enligt förslaget göra en inledande relevansbedömning och sålla bort uppgifter som inte är relevanta för uteslutningsbedömningen – en sållning som upphandlande myndigheter och enheter inte har insyn i, men som ändå utgör grunden för deras beslut. Det ställer höga krav på att rätt kompetens finns hos Bolagsverket. Frågan om handläggningstider är också central och det återstår att se om systemet riskerar att förorsaka förseningar i kontraktstilldelningen.

Slutligen bör noteras att lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026, medan Bolagsverkets IT-stöd beräknas vara i full drift först 2028. Bolagsverket har som ambition att leverera en pilot i slutet av 2026, med löpande anslutning därefter. För de allra flesta upphandlande myndigheter och enheter gäller därmed nuvarande ordning i praktiken under en överskådlig tid framöver.